隨著支付工具多元化，非法支付風(fēng)險(xiǎn)上升。國(guó)際清算銀行提出構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)管框架，平衡一般法與特別法，針對(duì)不同支付工具設(shè)計(jì)差異實(shí)施分類(lèi)監(jiān)管，以應(yīng)對(duì)“水床效應(yīng)”，保障金融體系誠(chéng)信與穩(wěn)定。

通過(guò)制定一個(gè)基于“一般法”原則、并對(duì)“支付工具”這一功能進(jìn)行廣義界定的框架，可以將未來(lái)的創(chuàng)新默認(rèn)納入監(jiān)管視野，從而打破“創(chuàng)新-監(jiān)管-再創(chuàng)新-再監(jiān)管”的被動(dòng)循環(huán)，引導(dǎo)金融創(chuàng)新朝著更有利于社會(huì)福祉的方向發(fā)展。

2026年3月，國(guó)際清算銀行（BIS）發(fā)表了工作論文"From cash to crypto : towards a consistent regulatory approach to illicit payments"。該文探討了支付工具多元化背景下，反洗錢(qián)與反恐怖融資（AML/CFT）監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)。文章提出一個(gè)概念框架，分析不同支付工具因中介參與度不同而導(dǎo)致的監(jiān)管套利風(fēng)險(xiǎn)，即“水床效應(yīng)（waterbed effect）”。

通過(guò)剖析歐盟的監(jiān)管演變，文章指出，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管有效性，需在一般法（lex generalis）與特別法（lex specialis）間取得平衡。中國(guó)人民大學(xué)金融科技研究所（微信ID：ruc_fintech）對(duì)本篇研究進(jìn)行了編譯。

一、引言

隨著金融科技的迅猛發(fā)展，我們正經(jīng)歷著支付方式的深刻變革。從傳統(tǒng)的現(xiàn)金和銀行存款，到電子貨幣，再到新興的加密資產(chǎn)（cryptoassets）和備受關(guān)注的零售型央行數(shù)字貨幣（retail central bank digital currency, CBDC），可供選擇的支付工具前所未有地豐富。

這種多元化一方面促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)和金融包容性，但另一方面也帶來(lái)了新的風(fēng)險(xiǎn)。每一種支付工具都可能被不法分子利用，用于洗錢(qián)（money laundering, ML）或恐 怖 主 義融資（terrorist financing, TF），從而損害金融體系的誠(chéng)信與穩(wěn)定。

長(zhǎng)期以來(lái)，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)反洗錢(qián)和反恐怖融資（AML/CFT）框架來(lái)應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，要求金融機(jī)構(gòu)等“義務(wù)實(shí)體”（obliged entities）履行客戶(hù)盡職調(diào)查（customer due diligence, CDD）、交易監(jiān)控和可疑交易報(bào)告等義務(wù)。

然而，監(jiān)管并非在真空中運(yùn)行。當(dāng)新的支付工具出現(xiàn)時(shí)，監(jiān)管框架需要不斷調(diào)整以適應(yīng)它們。但不同支付工具在設(shè)計(jì)上存在本質(zhì)差異，尤其是對(duì)中介機(jī)構(gòu)的依賴(lài)程度不同，這可能導(dǎo)致監(jiān)管規(guī)則在這些工具之間產(chǎn)生不一致性。

這種不一致性會(huì)引發(fā)一種“水床效應(yīng)（waterbed effect）”：當(dāng)監(jiān)管者在某個(gè)支付領(lǐng)域（如銀行轉(zhuǎn)賬）加強(qiáng)監(jiān)管，堵住了漏洞，資金流動(dòng)可能會(huì)像水床中被按壓的一側(cè)，轉(zhuǎn)移到監(jiān)管相對(duì)較松的另一個(gè)領(lǐng)域（如某些加密貨幣）。這種行為上的調(diào)整，無(wú)論是惡意的監(jiān)管套利，還是合法用戶(hù)出于隱私考慮的選擇，都會(huì)削弱整體監(jiān)管的有效性。

因此，本文的核心問(wèn)題是：反洗錢(qián)與反恐怖融資框架如何影響，甚至扭曲用戶(hù)對(duì)支付工具的選擇？作者旨在通過(guò)構(gòu)建一個(gè)概念框架，并以歐盟的監(jiān)管實(shí)踐為案例，探討如何在不同的支付工具之間實(shí)現(xiàn)更一致、更有效的監(jiān)管路徑。

二、概念框架：反洗錢(qián)/反恐怖融資措施以及與支付工具選擇的交互

中介作用與監(jiān)管套利

本文的核心是一個(gè)基于支付工具設(shè)計(jì)差異的定性分析框架。該框架的核心變量是中介機(jī)構(gòu)的參與程度。作者根據(jù)此變量將支付工具分為兩大類(lèi)：

• 中介依賴(lài)型工具：包括銀行存款、電子貨幣、托管錢(qián)包加密資產(chǎn)以及在線零售型央行數(shù)字貨幣。這些交易經(jīng)過(guò)一個(gè)或多個(gè)受監(jiān)管的中介，這些中介作為“義務(wù)實(shí)體”，執(zhí)行客戶(hù)盡職調(diào)查、監(jiān)控交易并向金融情報(bào)機(jī)構(gòu)（Financial Intelligence Unit, FIU）報(bào)告可疑活動(dòng)。因此，此類(lèi)工具被設(shè)計(jì)為具有較高的非法交易檢測(cè)概率。
• 非中介依賴(lài)型工具：包括現(xiàn)金、自托管錢(qián)包加密資產(chǎn)以及離線零售型央行數(shù)字貨幣。在這些交易中，沒(méi)有中介機(jī)構(gòu)被授權(quán)或能夠承擔(dān)起“守門(mén)人”的職責(zé)。交易信息主要局限于付款人和收款人之間。因此，理論上這些工具的設(shè)計(jì)導(dǎo)致了較低的檢測(cè)概率。

基于此，模型推導(dǎo)出第一個(gè)關(guān)鍵假設(shè)：惡意行為者會(huì)選擇預(yù)期檢測(cè)概率最低的支付工具，以最大化其非法活動(dòng)的預(yù)期凈收益。在非中介依賴(lài)型工具中，現(xiàn)金雖然具有最高的匿名性，但其物理形態(tài)限制了其在大額、遠(yuǎn)程交易中的實(shí)用性。

自托管錢(qián)包則可能成為更具吸引力的替代品，因?yàn)樗婢咻^高的匿名性和數(shù)字化的便利性。而離線央行數(shù)字貨幣，盡管也會(huì)留下電子痕跡，但若設(shè)計(jì)上無(wú)中介介入，其風(fēng)險(xiǎn)也高于中介依賴(lài)型工具。

水床效應(yīng)與監(jiān)管回應(yīng)

框架的第二個(gè)關(guān)鍵部分是描述行為調(diào)整與監(jiān)管回應(yīng)之間的動(dòng)態(tài)博弈。當(dāng)監(jiān)管者強(qiáng)化某一類(lèi)工具的監(jiān)管時(shí)，例如對(duì)銀行存款實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)控，這會(huì)提高其“使用成本”（對(duì)于惡意行為者而言是檢測(cè)風(fēng)險(xiǎn)）。

根據(jù)“水床效應(yīng)”，惡意活動(dòng)會(huì)向其他監(jiān)管較弱、檢測(cè)概率較低的支付工具（如自托管錢(qián)包）轉(zhuǎn)移。這種套利行為會(huì)削弱整體監(jiān)管的效力，迫使監(jiān)管者進(jìn)行干預(yù)。干預(yù)的方式通常是進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)管范圍，將新出現(xiàn)的、未覆蓋的支付工具納入框架，從而引發(fā)新一輪的行為調(diào)整。

這種動(dòng)態(tài)循環(huán)解釋了為什么反洗錢(qián)與反恐怖融資框架總是在不斷演進(jìn)和“追趕”技術(shù)創(chuàng)新。這種效應(yīng)不僅存在于不同支付工具之間，也可能存在于不同司法管轄區(qū)之間，形成地理上的監(jiān)管套利。

合法用戶(hù)的副作用：隱私與選擇自由

框架的第三個(gè)部分考慮了監(jiān)管對(duì)合法用戶(hù)的副作用。反洗錢(qián)與反恐怖融資措施雖然在打擊犯罪方面是必要的，但它們不可避免地會(huì)侵犯用戶(hù)的信息隱私（informational privacy）。

交易監(jiān)控和數(shù)據(jù)共享意味著用戶(hù)的部分個(gè)人信息被第三方（中介、監(jiān)管機(jī)構(gòu)）所掌握。這種隱私與金融誠(chéng)信之間的權(quán)衡，是監(jiān)管設(shè)計(jì)中無(wú)法回避的核心矛盾。即使完全出于合法目的，部分用戶(hù)也可能出于對(duì)數(shù)據(jù)安全的擔(dān)憂(yōu)，或出于“支付屬于私人事務(wù)”的價(jià)值取向，而傾向于選擇隱私保護(hù)程度更高的支付工具。

因此，合法用戶(hù)與惡意行為者可能在行為上趨同：都更偏好非中介依賴(lài)型工具。然而，原因截然不同：惡意行為者是為了逃避監(jiān)管，而合法用戶(hù)則是為了維護(hù)隱私和個(gè)人自由。這使得政策制定變得更加復(fù)雜，因?yàn)閱渭優(yōu)榱硕伦÷┒炊站o監(jiān)管，可能會(huì)過(guò)度犧牲普通公民的自由。

三、法律分析：以歐盟為例

歐盟自1991年以來(lái)持續(xù)演進(jìn)其反洗錢(qián)與反恐怖融資框架，從最初的銀行等金融機(jī)構(gòu)，逐步擴(kuò)大到會(huì)計(jì)師、律師、房地產(chǎn)中介，最終在2018年和2024年的改革中，明確將加密資產(chǎn)服務(wù)提供商（Crypto-Asset Service Providers, CASPs）納入監(jiān)管。這一演進(jìn)過(guò)程清晰地展現(xiàn)了框架不斷適應(yīng)新風(fēng)險(xiǎn)的軌跡。然而，案例研究也揭示了當(dāng)前框架中仍存在不一致性，從而可能引發(fā)“水床效應(yīng)”。

• 現(xiàn)金：歐盟引入了1萬(wàn)歐元的現(xiàn)金交易上限，將大額交易導(dǎo)向有中介參與的工具。
• 自托管錢(qián)包：對(duì)于此類(lèi)不涉及中介的工具，監(jiān)管主要依靠其與中介的“觸點(diǎn)”（如將加密資產(chǎn)兌換為法幣時(shí)）進(jìn)行監(jiān)控。但目前并未設(shè)立與現(xiàn)金類(lèi)似的交易或持有上限。
• 離線數(shù)字歐元：在歐盟委員會(huì)的數(shù)字歐元提案中，離線交易被設(shè)計(jì)為無(wú)中介參與，以提供類(lèi)似現(xiàn)金的隱私體驗(yàn)。為平衡風(fēng)險(xiǎn)，提案授權(quán)歐盟委員會(huì)為此類(lèi)交易設(shè)置限額，但目前尚未最終確定。

四、構(gòu)建統(tǒng)一的反洗錢(qián)/反恐融資監(jiān)管路徑：結(jié)論與建議

基于上述分析，文章提出了一個(gè)核心政策建議：采用一個(gè)結(jié)合“一般法”和“特別法”的監(jiān)管模式，以實(shí)現(xiàn)既一致又靈活的監(jiān)管效果。

• 一般法（Lex Generalis）：是指對(duì)所有具有相似特征的支付工具應(yīng)適用統(tǒng)一、普適的原則和核心要求。具體而言，對(duì)于所有涉及中介的支付工具（銀行存款、電子貨幣、在線央行數(shù)字貨幣、托管錢(qián)包），應(yīng)建立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管“基線”。這意味著所有這類(lèi)中介都應(yīng)承擔(dān)相同的基本義務(wù)：進(jìn)行客戶(hù)盡職調(diào)查、監(jiān)控交易、保存記錄以及報(bào)告可疑交易。同時(shí)，適用于這些中介的隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)盡可能統(tǒng)一，以確保隱私與誠(chéng)信的權(quán)衡在整個(gè)行業(yè)中是一致的。
• 特別法（Lex Specialis）：是指在一般法的基礎(chǔ)上，針對(duì)特定支付工具的獨(dú)特設(shè)計(jì)或功能，制定補(bǔ)充性的、有針對(duì)性的規(guī)則。

例如：

對(duì)于現(xiàn)金，其物理特性使得一般法難以直接適用，因此需要特別法，如1萬(wàn)歐元的交易限額，來(lái)作為補(bǔ)充。

對(duì)于離線央行數(shù)字貨幣，由于其在設(shè)計(jì)中刻意排除了中介，以提供類(lèi)似現(xiàn)金的體驗(yàn)，因此也需要特別法來(lái)管理其風(fēng)險(xiǎn)，比如設(shè)置交易和持有限額。

對(duì)于自托管錢(qián)包，同樣需要特別法來(lái)應(yīng)對(duì)其帶來(lái)的獨(dú)特挑戰(zhàn)。這可能包括進(jìn)一步強(qiáng)化與中介的“觸點(diǎn)”監(jiān)管，或者探索在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)合規(guī)（例如，通過(guò)協(xié)議層面設(shè)定限額），以及加強(qiáng)對(duì)錢(qián)包服務(wù)提供商（即使它們不直接托管資產(chǎn)）的責(zé)任要求。

對(duì)于不依賴(lài)中介的支付工具，監(jiān)管者需要超越“中介問(wèn)責(zé)”的傳統(tǒng)模式，探索更多元的監(jiān)管工具。這可能包括：

• 利用觸點(diǎn)（touch points）：強(qiáng)化所有非法資金進(jìn)入或退出無(wú)中介領(lǐng)域的通道監(jiān)控。
• 設(shè)定交易限額：如對(duì)現(xiàn)金和離線央行數(shù)字貨幣所做的那樣，并將其作為一項(xiàng)通用的風(fēng)險(xiǎn)管理工具。對(duì)于自托管錢(qián)包，雖然強(qiáng)制執(zhí)行此類(lèi)限額在技術(shù)上具有挑戰(zhàn)性，但并非不可能，是未來(lái)值得探索的方向。
• 加強(qiáng)發(fā)行方責(zé)任：要求支付工具的發(fā)行方（如中央銀行的現(xiàn)金發(fā)行部門(mén)、穩(wěn)定幣發(fā)行方）承擔(dān)更多的反洗錢(qián)/反恐怖融資責(zé)任，例如采取更積極的手段（如停止發(fā)行大面額鈔票、凍結(jié)可疑地址等）來(lái)維護(hù)其發(fā)行工具的誠(chéng)信。
• 提高違規(guī)成本：針對(duì)在專(zhuān)業(yè)活動(dòng)中使用無(wú)中介支付工具進(jìn)行交易的個(gè)人或?qū)嶓w，可以設(shè)定更嚴(yán)格的違規(guī)處罰。

總結(jié)

一個(gè)真正有效的反洗錢(qián)/反恐怖融資框架必須具備前瞻性和適應(yīng)性。未來(lái)必然會(huì)有更多我們今天無(wú)法預(yù)見(jiàn)的創(chuàng)新支付工具出現(xiàn)。通過(guò)制定一個(gè)基于“一般法”原則、并對(duì)“支付工具”這一功能進(jìn)行廣義界定的框架，可以將未來(lái)的創(chuàng)新默認(rèn)納入監(jiān)管視野，從而打破“創(chuàng)新-監(jiān)管-再創(chuàng)新-再監(jiān)管”的被動(dòng)循環(huán)，引導(dǎo)金融創(chuàng)新朝著更有利于社會(huì)福祉的方向發(fā)展。

以上就是從現(xiàn)金至加密貨幣：構(gòu)建統(tǒng)一非法支付監(jiān)管體系的路徑探索的詳細(xì)內(nèi)容，更多關(guān)于現(xiàn)金到加密貨幣：統(tǒng)一監(jiān)管非法付的資料請(qǐng)關(guān)注腳本之家其它相關(guān)文章！

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